Полномочия местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды

Главная / Полномочия местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды

Лекция 7: «Пределы ведения и полномочия местного самоуправления»

7.6. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, экологии, природопользования, землепользования и недропользования

В рассматриваемых сферах управления у органов местного самоуправления полномочия имеют межотраслевой характер. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления либо могут являться субъектами тех или иных общественных отношений в сферах охраны окружающей среды, экологии, природопользования, землепользования и недропользования, либо они вправе, имея объекты управления в собственности, распоряжаться (управлять) ими для решения тех или иных вопросов местного значения.

Так, от имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований в лесных отношениях могут участвовать органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

Муниципальные образования являются участниками водных отношений. В их собственности могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), расположенные полностью в границах одного населенного пункта и не находящиеся в частной собственности.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определять иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Органы местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда могут устанавливать условия общего водопользования на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности.

Использование водных объектов для любительского и спортивного рыболовства может разрешаться органами местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной рыбных ресурсов и федеральным органом исполнительной власти по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им полномочий.

К таковым относятся:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений законодательства;

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В сфере земельных отношений к полномочиям органов местного самоуправления относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Нормативным правовым актом органа местного самоуправления может быть установлен публичный сервитут в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений обязаны информировать о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства или об изъятии землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для муниципальных нужд.

Земли для размещения и постоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск безвозмездно могут предоставляться им в постоянное или временное пользование органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

На основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей решениями органов местного самоуправления могут быть образованы территории традиционного природопользования местного значения. А предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:

— владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

— обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;

— участие в экспертизе проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

— координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, сходны у различных видов муниципальных образований.

Так, к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В области охраны атмосферного воздуха органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.

www.aup.ru

Полномочия органов местного самоуправления в области благоустройства и охраны окружающей среды

Благоустройство имеет целью создание удобной, приятной для людей среды их повседневного обитания. Вопросы благоустройства муниципальных образований составляют, в частности, озеленение территории, капитальный ремонт и текущее содержание улично-дорожной сети. В муниципальных образованиях в структурах местных администраций создаются функциональные подразделения (комитеты, отделы), занимающиеся организацией и проведением работ по благоустройству. Принимаются положения о их деятельности.

Основными задачами органов благоустройства являются: формирование текущих и перспективных планов и осуществления единой политики в сфере благоустройства и озеленения муниципального образования; координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений по вопросам благоустройства и озеленения муниципального образования; обеспечение временного ограничения либо прекращения движения по автомобильным дорогам общего пользования вследствие сезонных дорожно-климатических условий или производства ремонта на них и т.п.

Для решения указанных задач органы благоустройства обладают следующими основными полномочиями: разработка программ по развитию, капитальному ремонту и текущему содержанию улично-дорожной сети муниципального образования; выдача разрешений на транспортировку негабаритных и тяжеловесных грузов по улицам муниципального образования; контроль использования бюджетных средств, выделенных на ремонт и содержание объектов благоустройства; организация обследования состояния искусственных сооружений (мостов, эстакад, плотин); согласование отвода земельных участков и выдача технических условий на благоустройство и озеленение этих участков; выдача технических условий на размещение объектов в муниципальном образовании в части: организации подъезда, инженерной подготовки, отвода поверхностных вод, мусороудаления, благоустройства и озеленения прилегающей территории; оформление документов на снос зеленых насаждений; рассмотрение проектной документации на размещение новых объектов и прокладка инженерных сетей к ним; осуществление контроля за содержанием улично-дорожной сети; разработка и согласование тарифов на работы по благоустройству, выполняемых за счет средств местного бюджета; оформление документов по передаче на баланс элементов внешнего благоустройства и ряд иных полномочий.

Многие муниципальные образования принимают правила благоустройства. Например, подобные правила существуют в городе Радужном Ханты-Мансийского автономного округа [1] . Подобные правила определяют объекты благоустройства: уличное техническое оборудование, игровое и спортивное оборудование, детские площадки, площадки отдыха, площадки автостоянок, освещение, осветительное оборудование, устанавливают требования к оформлению, содержанию зданий и сооружений. Правила устанавливают, что жители соответствующего муниципального образования обязаны бережно относиться к объектам благоустройства и зеленым насаждениям, соблюдать правила содержания придомовой территории, не допускать ее загрязнения. Жители муниципальных образований имеют право участвовать в осуществлении мероприятий при проведении работ по благоустройству, озеленению и содержанию придомовых территорий; вносить предложения в органы местного самоуправления по улучшению использования и обеспечения сохранности объектов благоустройства и озеленения.

Наряду со специализированными органами вопросами благоустройства занимаются также иные муниципальные органы, например ведающие делами транспорта, связи, организации дорожного движения. Без надлежащей организации данной области муниципальной жизни трудно говорить о благоустроенности поселений. Подобные органы местных администраций имеются в каждом муниципальном образовании. В городе Владивостоке, например, создано управление транспорта администрации г. Владивостока [2] .

Основными целями указанных органов, как правило, являются: организация и развитие пассажирских перевозок на территории муниципального образования; обеспечение эффективного функционирования дорожного движения на улично-дорожной сети муниципального образования. Целью создания указанных органов является формирование и обеспечение проведения единой транспортной политики на территории муниципальных образований, осуществление регулирования, координации и контроля деятельности транспортного комплекса муниципальных образований, направленные на удовлетворение транспортных потребностей населения, культурное и качественное обслуживание.

Среди вопросов местного значения муниципального района сфера благоустройства и озеленения, как правило, не выделяется, что вполне объяснимо. Поскольку муниципальный район состоит из поселений, то благоустройство и озеленение осуществляются в поселениях, а не в муниципальном районе в целом. Однако надо иметь в виду, что функции публичного управления в отдельных населенных пунктах муниципальных районов (тех, что не входят в состав поселений) осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, в том числе и в части вопросов благоустройства.

Важность вопросов экологии предопределяет создание в муниципальных образованиях функциональных подразделений по экологии и природопользованию. Так, в г. Сургуте утверждено Положение о комитете по природопользованию и экологии [3] . Главной целью деятельности муниципальных органов по экологии и природопользованию является создание экологически безопасных условий для проживания человека, обеспечение рационального использования природных ресурсов. Иногда органы по экологии и природопользованию администраций муниципальных образований относят к органам, отвечающим за благоустройство.

Указанные органы обладают следующими полномочиями:

– осуществление управления и контроля в области использования и охраны земель, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на подведомственной территории;

– координирование работы по составлению и ведению комплексного муниципального кадастра; организация разработки, создания и эксплуатации геоинформационной системы – экологического мониторинга на подведомственной территории в пределах полномочий органов местного самоуправления;

– участие в разработке генплана, проектов планировки и застройки;

– согласование разрешения на проведение земляных работ, контроль их проведения, участие в приемке земель после окончания работ;

– контроль санитарной очистки производственных территорий;

– организация управления зелеными насаждениями в муниципальном образовании и их учет;

– организация планирования, финансирования, создания и содержание зеленых насаждений общего пользования в муниципальном образовании;

– выдача технических условий на проектирование и создание зеленых насаждений;

– принятие решений о применении оптимальной технологии очистки питьевой и сточных вод;

– организация мониторинга качества питьевой воды и стоков на территории муниципального образования;

– организация разработки и реализации основных направлений улучшения качества питьевой воды и очистки стоков;

– организация проведения экспертизы проектируемых, строящихся и действующих сооружений водоснабжения и очистки стоков;

– участие в разработке и выполнении программы по использованию земель, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;

– участие в работе по предоставлению и изъятию в установленном порядке земельных участков, планированию и использованию земель, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

– организация разработки, утверждения и реализации программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

– организация учета лесного фонда; организация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней;

– осуществление контроля в сфере использования, воспроизводства, охраны и защите лесов;

– участие в организации воспитания, образования и просвещения населения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;

– обеспечение населения необходимой информацией по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;

– организация учета и оценки объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от форм собственности и подчинения;

– осуществление координации работ по санитарному содержанию территорий, осуществление контроля за санитарным состоянием и производством работ по содержанию территорий в пределах муниципального образования.

  • [1] Постановление главы администрации г. Радужный от 22.03.2006 № 144 «Об утверждении Правил благоустройства и озеленения на территории города Радужный».
  • [2] Постановление главы администрации г. Владивостока от 07.12.2005 № 1795 «Об управлении транспорта администрации города Владивостока».
  • [3] Распоряжение мэра г. Сургута от 12.07.2001 № 1870 «Об утверждении Положения о комитете по природопользованию и экологии».

studme.org

Полномочия местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды :

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды : На материалах Республики Дагестан

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях из-за серьезного ухудшения экологической обстановки обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду становится важнейшей задачей государства, органов местного самоуправления, всего общества в целом.

По своей специфике экологическая проблема актуальна для всех уровней организации публичной власти в нашей стране: федеральной, региональной и местной (муниципальной), что требует их совместной деятельности для её решения. Как отметил Президент России В.Путин 23 октября 2002 года на заключительном заседании Госсовета, посвященного вопросам развития местного самоуправления, «без полноценной региональной государственной власти и самодостаточной местной власти эффективной системы управления не будет»[1], при этом важно обратить внимание и на то, что «власть любого уровня должна не только нести ответственность перед народом, но и быть в состоянии реализовать свои полномочия»[2]. Вопросам оздоровления экологической обстановки в стране и активного участия в этой деятельности всех органов власти было посвящено состоявшееся 4 июня 2003 года специальное заседание Госсовета.

Для обеспечения благоприятной окружающей среды каждый из указанных уровней организации власти, помимо общих, имеет также и свои специфические задачи. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»[3] задачи федеральной и региональной властей связаны преимущественно с осуществлением регулятивной и контрольной деятельности в сфере государственной политики по охране окружающей среды, а органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную природоохранительную деятельность на своей территории. Охрана окружающей среды на местном уровне значительно отличается от указанной работы на федеральном и региональном уровнях ввиду того, что «там, где непосредственно

используются природные ресурсы и загрязняется окружающая среда, и должна быть в первую очередь организована работа по охране окружающей среды».

Актуальность темы данного исследования обусловлена еще и тем, что реализация конституционного права гражданина на благоприятную окружающую среду в зависимости от экологической обстановки в местах непосредственного проживания людей приобретает особую остроту на территории муниципальных образований. Соответственно соблюдение этого права должно обеспечиваться, прежде всего, деятельностью органов местного самоуправления в данной сфере.

Несмотря на чрезвычайную важность природоохранительной деятельности на муниципальном уровне, действующее законодательство, в том числе и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в отличие от предыдущего Закона РСФСР 1991 г .), на наш взгляд, недостаточно регламентирует полномочия органов местного самоуправления. В значительной степени это объясняется теоретической неразработанностью данной проблемы применительно к современным условиям Российской Федерации, отсутствием критического анализа практики природоохранной деятельности органов местного самоуправления, в том числе имеющихся недостатков в реализации полномочий органов местного самоуправления, которые в основном обусловлены недостаточностью их материально-финансовой базы. Так, на начало 2003 года в бюджетах городов и сел России лишь 10 % составляли собственные доходы, остальное — отчисления из федеральных налогов, дотации и т.д., а в Дагестане процент собственных доходов органов местного самоуправления к расходам за 2002 год составил чуть более 18, что также свидетельствует о недостаточности материально-финансовых ресурсов последних для реализации ими своей компетенции, в том числе в сфере охраны окружающей среды[4].

Степень научной разработанности темы. Монографических исследований, посвященных непосредственно современным проблемам деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды в России пока нет, а публикаций в форме научных статей или тезисов выступлений на конференциях очень мало.

При этом данная тема в большинстве опубликованных работ освещается лишь отчасти, а именно при исследовании вопросов деятельности органов местного самоуправления в целом или вопросов использования и охраны отдельных (большей частью земельных) природных ресурсов. Учитывая характерные для современного периода относительно быстрые темпы развития российского законодательства и практики его применения, бесспорно, возникает необходимость специального научного исследования проблем совершенствования полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды в нашей стране.

Характеризуя в целом состояние научной разработанности проблем охраны окружающей среды на местном (муниципальном) уровне, необходимо отметить, что в определенной степени эти вопросы применительно к советскому периоду освещались в работах А.К. Быстрова, С.А. Канаева, А.В. Сычевой, Е.Т. Хижняковой, В.Г. Правдина, А.С. Грищенко, Ю.С. Шемшученко, О.Н. Яницкого и др.

В ряде работ — СА. Авакьяна, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафина, Ш.Б. Магомедова, К.Ф. Шеремета, И.М. Солодовникова, В.А. Фадеева, П. Холгера — некоторые вопросы охраны окружающей среды освещались в контексте исследования общих проблем деятельности органов местного самоуправления.

И, наконец, в третьей группе работ исследуемые нами вопросы рассматривались как разновидность общих проблем охраны окружающей среды. К ним можно отнести труды Ю.П. Беличенко и В.И. Волкова, СА. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Г. Воронина и В.П. Бочарова, А.Г. Гаджиева, А.К. Голиченкова, Б.В. Ермакова, Б.В. Ерофеева, А.А. Иноземцева, А.Д. Лебедева, А.М.Муртазалиева, Ю.А. Щербакова, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, А.А. Транина, ЗА. Ш&хмарданова и др.

Таким образом, анализируя состояние юридической науки по рассматриваемой проблеме, можно отметить отсутствие специальных комплексных исследований, посвященных проблемам теории, законодательства и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. При этом высказанные ранее в литературе точки зрения и предложения по данной проблематике в значительной степени устарели и оказываются необоснованными применительно к современным условиям российской действительности, что также свидетельствует об актуальности рассматриваемой темы.

Предметом исследования являются полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды, особенности их правового регулирования и реализации в условиях перехода России к гражданскому обществу и правовому государству, теоретико-правовые взгляды по вопросам совершенствования природоохранительной деятельности на уровне местной власти.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью разработки теоретико-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации в целом и ее субъектах на современном этапе.

Исходя из указанной цели, в данной работе автор поставил следующие задачи:

— актуализировать охрану окружающей среды как важнейшее направление деятельности органов местного самоуправления и обосновать меры по её дальнейшему совершенствованию в современных условиях;

— сформулировать основные теоретические положения по охране окружающей среды как специфической сферы деятельности органов местного самоуправления, выявить и обосновать основные её особенности на федеральном, региональном и местном уровнях в современной России;

— исследовать нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, выделяя исторические аспекты и территориальные (международно-правовой, федеральный, региональный и местный) уровни их закрепления;

— проанализировать деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны природных объектов (водных ресурсов, атмосферного воздуха, лесов и зеленых насаждений, земельного фонда), наиболее подверженных антропогенной нагрузке в пределах территории муниципальных образований и определить наиболее приемлемые в современных условиях эколого-обоснованные меры государственно-правового характера;

— изучить зарубежную практику правового регулирования и реализации органами местного самоуправления полномочий в исследуемой сфере и выявить ее качественные стороны применительно к отечественным условиям.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционного, муниципального и экологического права, а более конкретно работы, посвященные деятельности органов местного самоуправления и охране окружающей среды, материалы периодики, научных и практических конференций по рассматриваемой проблематике.

В работе над диссертацией применялись апробированные наукой методы системного, комплексного изучения явлений и процессов, что вполне приемлемо и к исследованию вопросов темы данной диссертации. В процессе исследования использовались общие и частные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический и некоторые другие.

Нормативная база исследования. Широкомасштабные реформы, осуществляемые в России с конца 1993 года, повлекли за собой соответствующие изменения в организации деятельности органов местной власти. В связи с этим основная часть нормативно-правовой базы исследования приходится на акты современного периода и включает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы в области местного самоуправления, в том числе Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы в области охраны окружающей среды.

Помимо федеральных законов, нормативная база данного исследования представлена также международно-правовыми актами и региональным законодательством, актами Президента Российской Федерации, постановлениями и определениями Конституционного суда Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами государственной власти, актами палат Федерального собрания Российской Федерации, Народного собрания, Государственного совета и Правительства Республики Дагестан. Значительное место среди указанной группы источников занимают и нормативные акты органов местного самоуправления, как общего, так и природоохранительного характера.

Эмпирической базой исследования послужили опубликованные за последние 10-15 лет в России и зарубежных странах материалы практики охраны окружающей среды на региональном и

местном уровнях, деятельности региональных органов природоохранительного управления и контроля (Дагестанской государственной службы по охране окружающей среды, Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Республике Дагестан, Главного управления Министерства юстиции РФ по Республики Дагестан, Прокуратуры Республики Дагестан, органов местного самоуправления г. Махачкалы, других городов и населенных пунктов Республики Дагестан и субъектов Российской Федерации (Москва, Воронеж, Уфа, Екатеринбург, Ярославль, Киров, Нижний Новгород, Красноярск и т.д.) по предмету диссертационного исследования.

При написании диссертации были также использованы материалы социологических опросов, проведенных в 1998 — 2002 г . Центром правовых исследований Дагестанского государственного университета по проблемам обеспечения единого правового пространства в России и формирования гражданского общества и правового государства.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором сделана попытка всестороннего теоретического анализа полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды применительно к современным условиям Российской Федерации.

В этой связи сформулированы теоретико-правовые положения об охране окружающей среды как важнейшей сферы деятельности органов местного самоуправления, обоснованы имеющие отношение к деятельности органов местного самоуправления особенности охраны окружающей среды на федеральном, региональном и местном уровнях, проанализированы международно-правовые нормы и национальное (федеральное, региональное и муниципальное) законодательство по рассматриваемому кругу вопросов, разработаны предложения, направленные на совершенствование практики деятельности органов местного самоуправления по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.

В результате на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Анализ современной экологической ситуации в Российской Федерации и отдельных ее регионах позволяет выделить охрану окружающей среды как одну из наиболее важных сфер деятельности

органов местного самоуправления. Вместе с тем все ещё продолжающийся в нашей стране социально-экономический кризис и его последствия препятствуют более полном>’ пониманию населением всей серьезности экологических проблем и разработке адекватных мер по их разрешению, в том числе в рамках муниципальных образований.

2. Охрана окружающей среды в современных условиях требует разработки обоснованной программы мероприятий на международном и национально-государственном (федеральном, региональном и местном) уровнях с учетом их особенностей. При этом в России федеральные органы власти должны обеспечивать сочетание как комплексных, т.е. учитывающих интересы всей страны, так и дифференцированных к природно-географическим и социально-экономическим особенностям регионов мер по охране окружающей среды. Деятельность субъектов Федерации по охране окружающей среды во многом обусловлена особенностями регионов. На муниципальном же уровне органы власти, как правило, осуществляют непосредственную деятельность по обеспечению экологических требований конкретными природопользователями, загрязнителями окружающей среды, что позволяет наиболее эффективно подбирать природоохранительные меры и обеспечивать реализацию на практике эколого-правовых мер.

3. При разработке природоохранительных мер необходимо более активно использовать исторический опыт социального регулирования отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в регионах нашей страны, экологические традиции и обычаи местного населения. Изучение общероссийской и региональной (Дагестан) практики становления социальных норм по охране окружающей среды на местном уровне позволяет выделить три исторических периода: дореволюционный, советский и современный с характерными для них природоохранительными требованиями и мерами по обеспечению их в хозяйственной деятельности.

В дореволюционный период органы власти на местах осуществляли природоохранительную функцию преимущественно через институт права собственности на природные ресурсы и обеспечение общинных форм землепользования. Многие из этих мер не потеряли своей актуальности и по сей день могут быть использованы на местах в рамках требований современного правового пространства России.

Государственно-правовые меры советского периода, рассчитанные на организацию природоохранительной деятельности Советов депутатов трудящихся на местах, характеризовались относительно высокой эффективностью, положительный опыт которых в определенной мере необходимо учитывать и в современной природоохранительной практике.

Несмотря на то, что российское законодательство предусматривает наиболее прогрессивные в мировой практике меры природоохранительной деятельности на местном уровне, из-за отсутствия должного материального и организационного обеспечения в современный период эффективность их реализации чрезвычайно низка. Практические объемы реализации природоохранных мер не обеспечивают решения усложняющихся экологических проблем территорий.

4. В условиях незавершенности проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления, отсутствия реального и эффективного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и характерного для местных руководителей достаточно низкого уровня правосознания при правовом регулировании природоохранительной деятельности предпочтение необходимо отдавать скорее мерам императивного, обязательного характера, чем рассчитанным на высокую сознательность и самостоятельность органов местной власти мерам уполномочивающего характера. В этой связи необходимо также усилить правовые меры, предусматривающие ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц за ненадлежащее (халатное) исполнение своих обязанностей, особенно по вопросам охраны окружающей среды на своей территории. Федеральное конституционное, муниципальное и экологическое законодательство должно достаточно конкретно определить круг полномочий (предметы ведения) органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, а не по остаточному принципу, как это имеет место в современном российском законодательстве.

5. При осуществлении регионального правотворчества в области охраны окружающей среды, в том числе и на местном уровне, необходимо более последовательно учитывать географические, природные, социально-экономические и иные особенности регионов, а не копировать, как это происходит в ряде случаев, экологические правовые акты федерального уровня.

6. В целях обеспечения единого правового пространства для организации деятельности органов местного самоуправления в сфере взаимодействия общества и природы, контроля за соответствием их нормативно-правовых актов федеральному и региональному законодательству, необходимо во всех субъектах РФ организовать экспертизу эколого-значимых нормативных актов местных органов власти территориальными органами Министерства юстиции РФ.

7. Усилению деятельности органов местного самоуправления по охране природных объектов и ресурсов будут способствовать, в частности, следующие меры:

— приоритетное место в обеспечении эффективной природоохранительной деятельности на территории муниципальных образований занимают правовые механизмы, сочетающие меры экономического и административного воздействия на природопользователей и загрязнителей окружающей среды;

— с учетом специфики природопользования на территориях муниципальных образований необходимо разработать гибкую систему налогообложения и реализации других мер стимулирующего характера (в том числе путем создания местных экологических фондов) по обеспечению рационального использования природных ресурсов, минимизации причиняемого в процессе хозяйственной деятельности ущерба окружающей среде;

— по мере создания организационных и материальных условий необходимо формировать систему местного экологического мониторинга за состоянием окружающей среды и обеспечить достаточно полную базу кадастровых данных по природным ресурсам и другим природным объектам на местах;

— состояние природоохранительной практики на местах настоятельно требует усиления мер контроля со стороны органов местного самоуправления и ужесточения мер административного и имущественного воздействия на нарушителей природоохранного законодательства.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании теории, нормативно-правовой основы и практики деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Положения, выводы и результаты диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе: в юридических вузах и факультетах в преподавании курса муниципального и экологического права, разработке спецкурсов по обозначенной тематике и подготовке учебно-методической литературы для работников муниципальных и природоохранительных служб.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Основные положения и теоретические выводы диссертации изложены в шести опубликованных нами работах, освещались в научных докладах на республиканских и вузовских научно-практических конференциях: «Проблемы теории и практики российского законодательства» (Махачкала, апрель, 2000), «Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства» (Махачкала, декабрь, 2000), «Государство и право России и Дагестана в переходный период» (Махачкала, апрель, 2001), «Дагестан в правовом пространстве России» (Махачкала, апрель, 2002), «Актуальные проблемы теории и практики юридической науки в Дагестане» (Махачкала, апрель, 2002), «Проблемы формирования гражданского общества в Дагестане» (Махачкала, февраль, 2003). На основе диссертационного исследования автором разработан и читается студентам юридического факультета Дагестанского госуниверситета спецкурс «Местное самоуправление и охрана окружающей среды».

Отдельные положения настоящего исследования реализованы в работе Главного управления Минюста РФ по Республике Дагестан при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов за 1998 — 2003 годы, а также использованы Республиканской комиссией при подготовке пакета предложений от Республики Дагестан по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень научной разработанности, определяются предмет и объекты, цели и основные задачи исследования, его теоретическая, методологическая и источниковедческая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования.

Первая глава «Охрана окружающей среды как сфера деятельности органов местного самоуправления» посвящена исследованию проблем охраны окружающей среды на местном уровне с учетом исторических и территориальных особенностей организации природоохранительной деятельности.

В первом параграфе — «Охрана окружающей среды как важнейшая сфера деятельности государства и общества» отмечается, что осуществляемый за последние 10-15 лет в нашей стране переход с плановой к рыночной экономике и изменения в социальной организации общества обусловили резкий спад производства и сокращение финансирования природоохранных мероприятий на действующих предприятиях, в связи с чем нагрузка на окружающую среду не только не снизилась, но и повысилась. В этой связи проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов приобретают все более важное значение для государства и общества в целом, притом на всех уровнях организации публичной власти, в том числе и на уровне местной власти — органов местного самоуправления.

Одновременно несколько ухудшилось отношение общественности к экологическим проблемам. Резкий спад уровня жизни населения, повышение безработицы и обнищание значительной части населения привели к тому, что проблемы охраны окружающей природной среды перестали иметь для большинства людей первостепенное значение. Основное внимание населения заострено на проблемах заработка, пенсий и обеспечения хотя бы минимальных условий для жизни.

Халатное отношение к экологическим проблемам стало проявляться не только в деятельности ресурсопотребляющих органов, но даже и у органов, которые по своей природе созданы как

контролирующие и природоохранительные. В системе власти наблюдается крайне недопустимый ведомственный подход к решению экологических проблем.

Нынешняя ситуация в состоянии окружающей среды также является следствием и самой специфики экологических проблем, которые по своей природе носят незримый характер, в силу чего становятся еще более опасными.

С учетом сказанного в диссертации сформулированы положения, обосновывающие охрану окружающей среды как наиболее важную сферу деятельности для нового института общества и системы власти в нашей стране — органов местного самоуправления

Во втором параграфе — «Особенности охраны окружающей среды на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях» раскрывается вытекающая из природно-территориальных и социально-политических отличий специфика природоохранительной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России.

Автор подчеркивает то, что охрана окружающей природной среды — эта сфера деятельности, в которой требуется серьезная планомерная и согласованная работа всех уровней власти, где каждый из них занимает определенное место. В конечном счете успех природоохранительной деятельности, как и во многих других сферах, зависит от согласованной работы всех уровней организации публичной власти в стране. Ввиду особой важности и сложности решаемых задач для экологической сферы данное условие имеет исключительное значение, поэтому, как считает автор, работа по разграничению полномочий между различными уровнями власти в стране в современных условиях приобретает чрезвычайно актуальный, неотложный характер. Вместе с тем каждый из уровней власти имеет характерные для него проблемы природоохранительной деятельности, освещенные в работе.

Поскольку перед федеральными органами власти стоит задача по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории всего государства, отличительной чертой природоохранной деятельности на этом уровне является масштабность и комплексность проводимых мероприятий, что требует от них всеобъемлющей организационной деятельности по отношению к другим уровням организации власти. Деятельность на федеральном уровне направлена на создание

нормативно-правовых, организационных, материально-технических и других предпосылок для организации природоохранительной деятельности всей структуры общественной и государственной власти.

В работе дается характеристика как положительных, так и отрицательных аспектов организации природоохранительной деятельности на федеральном уровне, оказывающих наибольшее влияние на охрану окружающей среды на местах.

Федеративное устройство нашего государства обуславливает сочетание бассейнового и территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды в стране. В связи с этим следует обеспечить дифференцированный подход к решению экологических проблем в каждом, отдельно взятом регионе с учетом их природно-хозяйственных и социально-политических особенностей, на основании чего и должна осуществляться природоохранительная деятельность субъектов Российской Федерации.

Субъекты Федерации — более приближенные к конкретным экологическим проблемам уровни организации власти, в связи с чем свои полномочия они должны осуществлять с учетом природных, социально-экономических и иных территориальных особенностей Российской Федерации. Одновременно это означает и некоторую свободу действий органов власти субъектов Федерации в осуществление природоохранных мероприятий в зависимости от тех или иных своих особенностей в рамках общих требований обеспечения единого правового пространства в стране. В связи с этим эффективность работы органов власти субъектов Федерации во многом зависит от того, насколько обоснованно будут выбраны природоохранительные меры с учетом их территориальных отличий.

Деятельность органов власти субъектов и местного самоуправления носит практический характер и направлена непосредственно на реализацию экологической политики государства, на осуществление экономической и иной деятельности на местах. В этом отношении все плюсы и минусы общероссийской экологической деятельности просматриваются на уровне субъектов и муниципальных образований.

Характеризуя местное самоуправление как наиболее приближенную к народу, местным и территориальным проблемам власть, автор в работе основное внимание уделил деятельности органов

местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют самое близкое отношение к экологическим проблемам на своей территории, а, следовательно, и наибольшие возможности для эффективного решения поставленных задач.

В этой связи на основе конституционных положений, допускающих передачу отдельных федеральных полномочий местным властям с соответствующим финансированием их реализации, обосновываются конкретные предложения по наделению местных органов власти полномочиями, особенно по реагированию на загрязнителей окружающей среды.

Автор делает вывод о том, что деятельность органов местного самоуправления в исследуемой области обусловлена, в первую очередь, особенностями территориальной организации самоуправления в муниципальном образовании. Муниципальное образование — это отдельная, сравнительно небольшая территориальная единица, как правило, с измененной окружающей природной средой. При этом следует отметить, что основную работу органов местного самоуправления необходимо направить, в первую очередь, на мероприятия по борьбе с загрязнением окружающей среды. Актуальность данного направления природоохранительной деятельности в масштабе всей страны ещё раз отметил Президент России В.В. Путин в своей речи на заседании Президиума Госсовета 4 июня 2003 года.

Если на региональном уровне природоохранительные мероприятия осуществляются с учетом географических, физических и экономических особенностей субъекта, то на муниципальном уровне мы имеем дело с конкретными, хорошо известными местным органам власти загрязнителями, что позволяет эффективно подбирать индивидуальные меры работы с ними.

Как показывает практика, в зависимости от вида населенных пунктов, поселений несколько меняется специфика экологической картины территорий, а, следовательно, и характер принимаемых органами местного самоуправления природоохранительных мер. Так, в городских поселениях основными источниками загрязнения являются промышленность, автотранспорт и жилищно-коммунальное хозяйство, что обуславливает необходимость усиления мер борьбы с загрязнителями. Работа же в муниципальных образованиях сельского типа требует усиления внимания к вопросам обеспечения рационального

природопользования и, в первую очередь, в отношении земельных ресурсов.

Вторая глава «Нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды» состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе — «Становление и развитие законодательства по охране окружающей среды на местном (муниципальном) уровне» дается анализ истории становления и развития законодательства, регулирующего деятельность местной власти в области охраны окружающей природной среды.

В истории становления и развития законодательства по охране окружающей среды на местном уровне автор выделяет три основных этапа: дореволюционный, советский и современный.

Характеризуя дореволюционный период, он отмечает тесную связь природоохранительной деятельности с институтом собственности на природные (земельные) ресурсы. Правовое регулирование охраны окружающей среды на местном уровне осуществлялась в этот период преимущественно через охрану права собственности. Данная специфика проявляла себя особенно в тех местностях, где природные ресурсы были территориально ограничены и должны были сохраняться особенно бережно для обеспечения равного доступа населения к их использованию, что особенно видно на примере Дагестана. По мнению автора, широко распространенные в прошлом в горной зоне Дагестана террасное земледелие и иные формы природопользования местного населения и основанные на их традиции и обычаи, с учетом общих принципов и требований российского законодательства, вполне могут быть востребованы современной практикой природоохранительной деятельности в муниципальных образованиях.

Необходимо также отметить, что у законодателя того времени к регулированию данного вопроса еще не сложилось подлинно природоохранительного отношения, в нормотворчестве был слабо выражен экологический, и явно преобладал ресурсовый подход.

Применительно к советскому периоду развития законодательства в рассматриваемой сфере диссертант выделяет ряд этапов. Так, в начале этого периода становление советского законодательства по охране окружающей среды на местном уровне проходило на фоне децентрализации государственной власти, когда местные Советы

наделялись достаточными полномочиями. Этап децентрализации очень скоро сменила жесткая централизация власти, что соответствующим образом отразилось на полномочиях местных Советов. Однако существовавший в то время мощный государственный правореализационный механизм не давал сбоев в обеспечении исполнения законодательства, как в центре, так и на местах, что в определенной мере восполняло этот недостаток.

Относительно развитая правоприменительная практика советского периода может служить образцом природоохранной деятельности для современного этапа. Хотя нынешние правовые акты с точки зрения юридической техники достаточно развиты, им не хватает самого главного — надежного организационного механизма обеспечения полной реализации на практике их требований. Процессы демократизации, связанные с формированием местного самоуправления, еще более расшатали ситуацию на местах, что требует принятия адекватных мер.

Период последующей децентрализации с середины 50-х годов ознаменовался достаточно большими достижениями в нормотворчестве в исследуемой сфере. Именно на конец 60-х годов приходится издание ряда нормативно-правовых актов, наиболее, полно и четко упорядочивающих полномочия местных Советов, в том числе и в сфере охраны окружающей среды. Структура природоохранительного законодательства на данном периоде отражала достаточно эффективную модель правового закрепления полномочий органов местного самоуправления, и может быть использована в практике современного нормотворчества.

Характеризуя современный период более подробно в последующих разделах работы, автор отмечает сложности в выработке единых критериев оценки процессов в местном правотворчестве. В частности, эти процессы находятся в непрерывном развитии, одновременно меняя и характер взаимоотношений центра с населением конкретной территории. По сути идет непрерывный поиск наиболее оптимальной для современной России правовой модели организации местного самоуправления и их деятельности в различных сферах.

Во втором параграфе — «Международно-правовые нормы и зарубежное законодательство по деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды» дается достаточно подробный анализ международного права и зарубежного

законодательства в области охраны окружающей среды органами местного самоуправления.

Изучение обширного круга международно-правовых источников по исследуемому кругу вопросу позволило автору сделать вывод о том, что существующая система международно-правовых мер в этой области имеет пробелы. В связи с этим диссертант считает целесообразным принятие специальной международной конвенции, закрепляющей общие вопросы охраны окружающей среды на местном уровне, где также целесообразно закрепить общие природоохранительные стандарты и нормативы, в рамках которых должны развиваться муниципальные образования. В широком плане в международном праве должна быть приведена к единым стандартам вся система региональной и местной власти. Такая необходимость особо очевидна в связи с обозначившимся процессом интеграции России в Европейский союз.

Исследование правотворческого опыта зарубежных государств в сфере деятельности местных властей в области охраны окружающей среды представляется весьма ценным в плане его использования в нормотворческой практике нашего государства. Так, весьма интересными для использования в отечественной правотворческой практике представляются нормы, предусмотренные в законодательстве Великобритании в части использования предупредительно-упреждающего характера мер относительно возможных загрязнений окружающей среды на территориях муниципальных образований. Более широкое сочетание в отечественной практике системы предупредительных мер с жесткой ответственностью за совершенные нарушения способствовало бы успешному решению природоохранительных проблем вообще, в том числе и на территориях муниципальных образований.

Положительной представляется и практика осуществления природоохранительной деятельности в США, где государственные органы со всей ответственностью спрашивают с местных властей, обладающих достаточными полномочиями в этой сфере, а они, в свою очередь, с соответствующих природопользователей и структур управления. Американский институт материальной ответственности в сфере природопользования является достаточно строгим, и на это следовало бы обратить внимание отечественного законодателя.

Третий параграф — «Федеральное законодательство» посвящен анализу федерального законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Федеральные нормативно-правовые акты устанавливают рамочные нормы, то есть экологические отношения регулируются в общем виде. При этом не учитываются ни региональные, ни местные экологические особенности. Как известно, экологические проблемы на местах имеют свои особенности. Важно, чтобы субъекты Федерации и муниципальные образования имели возможность конкретизировать общие положения федеральных нормативно-правовых актов на своих территориях. В связи с этим федеральное законодательство должно приниматься с возможностью некоторой его конкретизации в ходе регионального и местного правотворчества.

Вместе с тем нам представляется, что в условиях нынешнего правового нигилизма, в том числе и местных руководителей, федеральные нормативные требования должны быть более жесткими и иметь скорее более выраженный императивный, нежели управомачивающий характер. Расчеты на правовую сознательность органов местного самоуправления, как правило, на практике не оправдываются, о чем убедительно свидетельствует и обобщенная нами практика.

В действующем федеральном законодательстве в исследуемой сфере достаточно много пробелов. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не только должным образом не закрепляет полномочия органов местного самоуправления, но и содержит положение, которое еще более усложняет правоприменительный процесс. В частности, введенное им положение о регулировании полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами по существу еще более сужает и без того узкую правовую базу органов местного самоуправления в сфере взаимодействия общества и природы.

На федеральном нормативно-правовом уровне следует, на наш взгляд, более четко закрепить предметы ведения органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, что должно быть сделано не по остаточному принципу, а по принципу наделения местных властей максимальными и вместе с тем возможными для реализации на местном уровне полномочиями.

В четвертом параграфе — «Региональное (республиканское) законодательство» анализируются и характеризуются особенности закрепления в нем положений о деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Здесь диссертант делает вывод о том, что в большинстве своем региональные органы власти осуществляют нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на своей территории без учета географических, природных, социально-экономических и иных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации.

Другим недостатком законодательства субъектов РФ является то, что оно зачастую дублирует соответствующие федеральные акты. В связи с этим желаемого эффекта от предоставления региональным властям полномочий в осуществлении регионального нормотворчества не достигается, из-за чего теряется значимость актов регионального нормотворчества в этой области. В региональном законодательстве автор считает целесообразным более подробно закрепить полномочия региональных органов в области охраны окружающей природной среды. Это должно быть сделано с учетом природно-географических, социально-экономических и иных особенностей каждого субъекта Федерации. Эта мера является еще более обоснованной в условиях нынешнего правового нигилизма большинства руководителей местного самоуправления к решению проблем по охране природы. В этой связи нормы законодательства также должны быть скорее более императивными по содержанию, нежели управомачивающими.

В пятом параграфе — «Муниципальное законодательство» раскрываются особенности регулирования вопросов охраны окружающей среды непосредственно актами органов местного самоуправления.

Диссертант подчеркивает, что актуальность местного нормотворчества возрастает в связи с необходимостью применения на местах оперативных мер по отношению к конкретным процессам по загрязнению окружающей среды на территории муниципального образования.

При этом отмечается гарантированный государством общеобязательный характер актов, издаваемых органами местного самоуправления, за несоблюдение которых предусмотрена юридическая

ответственность. Учитывая, что органы местного самоуправления располагают достаточно широкими возможностями в сфере контроля за деятельностью отдельных объектов — загрязнителей окружающей среды, необходимо отметить, что они обладают большими возможностями нормативно-правого воздействия на процессы загрязнения окружающей среды на местном уровне.

На практике довольно остро стоит проблема качества актов местного самоуправления. Они должны издаваться с учетом перспективных особенностей социально-экономического и природно-ресурсного характера, должны быть экономически и экологически обоснованными с максимально возможной результативностью при наименьших в каждом конкретном случае затратах. В этой связи органы местного самоуправления в своей работе должны использовать научные и практические рекомендации, предложения природоохранных служб, основная задача которых — обеспечение оптимального экологического подхода к решению проблем рационального использования городской среды.

Для обеспечения качества и соответствия местных эколого-значимых актов региональным и федеральным, автор обосновывает предложение о наделении соответствующими полномочиями контроля за указанной группой актов территориальные органы Министерства юстиции РФ. Эта мера способствовала бы не только повышению уровня качества и систематизации нормативно-правовых актов местного уровня, но и обеспечению единства правового пространства и экологического благополучия в нашей стране.

Как показывает практика, одним из основных проблемных вопросов в правотворчестве муниципальных образований остается отсутствие системного подхода в регулировании природоохранной деятельности. Процесс издания природоохранных актов должен носить не стихийный, а планомерный и систематизированный характер. В этих целях целесообразно принятие соответствующих графиков и планов нормотворческой работы в области охраны окружающей среды. Совершенствованию данной работы способствовало бы принятие государственными органами модельных (образцовых) нормативно-правовых актов для органов местной власти к тому же с учетом относительно невысокого уровня организации их работы в природоохранительной сфере.

Третья глава — «Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды» посвящена практической деятельности органов местного самоуправления в области охраны земельных и водных ресурсов, атмосферного воздуха, лесов и зеленых насаждений. Характеризуя современное состояние законодательства, регулирующего охрану каждого их названных видов природных объектов, автор в работе анализирует практику реализации требований законодательства органами местного самоуправления, рассматривает вопросы организации их работы и осуществления контроля в данной сфере.

В первом параграфе — «Охрана водных ресурсов» диссертант отмечает, что, поскольку на состояние вод на территории муниципального образования влияют разнообразные факторы, каждый из которых требует отдельного подхода, имеется специфичность и некоторая сложность в организации деятельности по охране водных ресурсов. Для наиболее эффективного комплексного использования имеющихся на территории муниципального образования водных ресурсов автор считает необходимым принять на территории каждого муниципального образования комплексные программы водопользования, предусматривающие использование вод на те или иные хозяйственные нужды с учетом качества, количества и других особенностей водных источников. Для этой же цели на территории муниципального образования следует сформировать собственную систему мониторинга водных ресурсов. Эта работа позволит также своевременно выявлять основные источники загрязнения и их долю в общем объеме загрязненных сбросов в водные объекты, что полезно для проведения превентивных мероприятий в этом направлении.

В диссертации отмечается необходимость активизации работы расположенных в Прикаспийской зоне муниципальных образований, особенно по сокращению впадающих в море сточных вод с их территорий. Многие муниципальные образования Республики Дагестан, в том числе и сама столица, находятся на берегу уникальной по своей природе водной экосистемы Каспийского моря. Это обстоятельство должны учитывать прибрежные муниципальные образования в плане ужесточения природоохранительных требований при осуществлении промышленной и иной хозяйственной деятельности, участвуя в оценке воздействия на окружающую среду каждого хозяйственного проекта и

проводя надлежащий контроль за четким соблюдением природоохранительных требований на практике.

В системе рационального и безопасного водопользования больше внимания нужно уделять мерам экономического характера. Особо это касается работы по обеспечению рационального водопользования в промышленности. Предлагается полностью освобождать от налогообложения средства предприятий, идущие на оборудование производства очистными сооружениями.

Во втором параграфе — «Охрана атмосферного воздуха» дается характеристика деятельности органов местного самоуправления по охране атмосферного воздуха на территории муниципального образования от двух основных источников загрязнения — автотранспорта и промышленных предприятий.

В работе по снижению негативного воздействия автотранспорта первоочередное место занимают правовые механизмы решения указанной проблемы, которые должны быть построены на сочетании мер экономического и административного воздействия на владельцев автотранспортных средств, а также на требованиях к их техническому состоянию и экологическим характеристикам моторных топлив. В связи с этим видится целесообразным разработка технических мер по стимулированию использования газообразного топлива, особенно в густонаселенных городских поселениях.

Автором делается предложение принять законопроект «Об обеспечении экологической безопасности эксплуатации автомобильного транспорта на территории муниципальных образований», где необходимо законодательно закрепить технические требования к двигателям (допустимое содержание загрязняющих веществ в отходящих газах) в процессе производства автомобилей, а также меры по усилению контроля за их соблюдением автозаводами, юридическими и физическими лицами при эксплуатации автомобилей. В качестве экономической меры для снижения вредных выбросов и обеспечения безопасности эксплуатации автомобильного транспорта целесообразно, по мнению диссертанта, установление льгот при использовании природного газа в качестве моторного топлива.

В работе органов местного самоуправления по снижению негативного воздействия промышленности основную роль необходимо отвести организационным мерам, принципы которых должны быть

закреплены на нормативно-правовом уровне. Работа органов местного самоуправления в области охраны атмосферы от вредного промышленного воздействия должна начинаться уже на стадии размещения и проектирования предприятий и при этом, с использованием современных технологий, очевидно, есть смысл по возможности максимально удалить и вынести за пределы населенных пунктов вредные промышленные объекты, учитывая при этом геофизические особенности местности, транспортная обеспеченность, наличие иных промышленных объектов. По состоянию современной практики в стране экологически опасное производство целесообразно вообще запретить размещать на территории и непосредственно вблизи муниципальных образований, жизненно важных водоемов, парков и других экологически значимых объектов. Важно также учитывать то, что возможности современного государственно-правового обеспечения экологически приемлемого режима их эксплуатации, а тем более на муниципальном уровне, весьма ограничены и в значительной мере «остаются на бумаге».

В третьем параграфе — «Охрана лесов и зеленых насаждений» дается характеристика деятельности органов местного самоуправления в области воспроизводства лесов и зеленых насаждений и контроля за незаконной их вырубкой. Эта работа на территории муниципального образования делится на два вида: работа по воспроизводству и разведению растительности, а также работа непосредственно по защите лесов и зеленых насаждений от вырубки и уничтожения.

Для проведения качественных и научно обоснованных мероприятий по посадке зеленых насаждений на территории муниципального образования необходимо принятие, как практиковалось в советские времена, соответствующих программ озеленения. Автор предлагает возложить основные функции в области охраны зеленых насаждений на территории муниципального образования на органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства. Данные организации обладают достаточными кадрами, информацией о процессах, происходящих на отдельно взятых участках и имеют необходимые возможности для обеспечения охраны зеленых насаждений на территории муниципальных образований.

Для осуществления контроля за сохранностью зеленых насаждений автор считает целесообразным ведение реестров зеленых насаждений на территории муниципального образования. Такой учет зеленых насаждений, когда каждое дерево, кустарник, газон фиксируется в местах их произрастания путем проведения их подсчетов на каждом, отдельно взятом участке, представляется весьма перспективным в плане обеспечения защиты зеленых насаждений. Необходимо также четкое нормативно-правовое закрепление механизма получения санкций на вырубку зеленых насаждений на территории муниципального образования с обязательным компенсационным озеленением для создания зеленых насаждений взамен утраченных или приведения их в исходное состояние. Компенсационность следует закрепить в качестве одной из особенностей и для системы мер ответственности за причинение ущерба зеленым насаждениям в населенных пунктах. Все указанные и иные меры можно реализовать в нормотворческой сфере путем принятия закона о городских лесах, где регулировались бы эти и другие положения.

Рассматривая практические вопросы охраны земельного фонда органами местного самоуправления, автор отмечает отсутствие в законодательстве четкого нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны земельных ресурсов в зависимости от их целевого назначения. Необходим нормативный правовой акт, четко закрепляющий правовые режимы отдельных категорий земель на территории муниципальных образований и комплекс мер, необходимых для применения местными властями в целях охраны каждой из них.

Обосновывая предложение о совершенствовании практики деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере, диссертант акцентирует внимание на вопросе улучшения планирования использования земельного фонда с учетом территориального планирования и обеспечения рационального использования земель. При этом рациональное использование достигается путем планирования наиболее эффективного распределения земель на территории муниципального образования нате или иные цели в зависимости от их репродуктивных свойств, качества земель, инфраструктуры, расположения иных природных ресурсов и т.д.

Планируя градостроительную деятельность, следует учитывать то, что градостроительные интересы зачастую вступают в конфликт с

земельным законодательством и экологическими интересами, в связи с чем приоритет всегда следует отдавать последним. Нельзя забывать, что градостроение является возобновимой деятельностью, в то время как ошибки с нерациональным использованием земель зачастую неисправимы.

Для решения проблемы предупреждения негативного воздействия отходов на почвенный покров, следует использовать положительную практику работы органов местного самоуправления в некоторых зарубежных государствах, где консолидируются усилия производителей упаковочных материалов и их потребителей, причем производители отчисляют определенный объем средств на разработку и внедрение новых технологий переработки использованной упаковки. Данная практика пока еще не нашла распространения в нашей стране.

Платность использования земель как экономическая составляющая обеспечения рационального землепользования в диссертации оценивается как наиболее эффективная мера регулирования земельных отношений в современных условиях, требующая на практике особого подхода с тем, чтобы не допустить восполнения производственных интересов бюджета муниципальных образований за счет экологически ориентированного по своей сути платы за землю.

В заключении сформулированы вытекающие из диссертационного исследования выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:

1. Некоторые вопросы правового регулирования муниципальной собственности // Тезисы докладов научной конференции Дагестанского госуниверситета (апрель 2000 г .). — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2000. — С.57-58. — (0,1 п.л.).

2. Проблемы развития законодательства по разграничению полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды // Государство

и право России и Дагестана в переходный период: Материалы вузовской и научной конференции. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001. -С.60-61.-(0,1 п.л.).

3. Органы местного самоуправления и охрана окружающей среды // Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства: Материалы республиканской научно-практической конференции. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001. — С. 246-249. — (0,25 п.л.).

4. Некоторые аспекты разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды // Дагестан в правовом пространстве России: Материалы республиканской научно-практической конференции. -Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002. — С. 109 — ПО. — (0,1 п.л.).

5. Проблемы совершенствования экологической функции органов местного самоуправления в условиях становления гражданского общества //» Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан: Материалы республиканской научно-практической конференции. — Махачкала, 2003 .-С. 138-141. — (0,25 п.л.).

6. Местное самоуправление и охрана окружающей среды: Учебно-методическое пособие по спецкурсу для студентов юридического факультета. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2003. — (4,0 ал.).

law.edu.ru

Смотрите так же:

  • Бланк реестр почтовых отправлений ф-103 Бланк реестр почтовых отправлений ф-103 и предназначен для создания информации о партионных регистрируемых почтовых отправлениях, формирования документации на партионную почту, проверки корректности передаваемой Принцип работы программы: Программа работает автономно. В ней есть основной […]
  • Шелковичная 177 экспертиза ГУЗ «Бюро судебно-медицинской экспертизы министерства здравоохранения Саратовской области» Адрес: 410071, Саратовская область, г. Саратов, ул. Шелковичная, 177 Телефон: 8-800-100-78-10 (бесплатный из любой точки России), +7 (8452) 561249 Факс: +7 (8452) 521582 Сотрудники зам. начальника […]
  • Погран закон Федеральный закон от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации" (утратил силу) Федеральный закон от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ"О Пограничной службе Российской Федерации" Федеральным законом от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим […]
  • Наказание за уголовное правонарушение Виды уголовной ответственности. Понятие уголовной ответственности. Уголовная ответственность – это один из видов юридической ответственности, заключающийся в предусмотренном УК ограничении прав и свобод лиц, виновных в совершении преступления. Уголовная ответственность применяется в […]
  • Приказом фсс рф от 17092012 n 335 Приказ Фонда социального страхования Российской Федерации от 17.09.2012 N 335 "Об утверждении форм документов, применяемых для выплаты в 2012 и 2013 годах страхового обеспечения и иных выплат в субъектах Российской Федерации, участвующих в реализации пилотного проекта, предусматривающего […]
  • Война без правил документальный На "Беларусь 3" премьера цикла документальных фильмов "Хатынь. Война без правил" 20 марта зрители "Беларусь 3" увидят премьеру цикла документальных фильмов "Хатынь. Война без правил", приуроченного к 75-й годовщине со дня трагедии в белорусской деревне. 75 лет отдаляют нас от страшного […]
  • Правила пдд детское автокресло Можно ли перевозить ребенка на переднем сиденье? Многие водители (даже опытные) не могут дать однозначного ответа касательно того, разрешена ли перевозка детей в транспортном средстве не переднем пассажирском сидении. В статье рассмотрим правила перевозки детей на переднем сиденье […]
  • Официальный сайт суда города алматы на "Черный" список судей Республики Казахстан Форум Общественного Объединения "Общество Содействия Автомобилистам" (ОО "ОСА") все больше и больше пополняется списками фамилий судей запятнавших себя разного рода неблаговидными делами. Вот и сейчас, Общество молодых профессионалов […]